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Le autonomie territoriali nella manovra 2005

Premessa

La manovra di bilancio 2005, nonostante alcuni aggiustamenti in corso d'opera, per gli enti territoriali rimane solo un avaro e indiscriminato strumento di contenimento della spesa senza alcuno spazio di riflessione sul ruolo che le autonomie devono e dovranno ricoprire nell'applicazione del federalismo amministrativo e fiscale. Si conferma, ancora una volta, il progetto di questo governo che, da un lato, intende assegnare alle autonomie un ruolo chiave nello svolgimento delle funzioni amministrative e, dall'altro lato, non incide sul versante dell'autonomia finanziaria e delle risorse.

Così se la riforma costituzionale in discussione ignora del tutto la materia fiscale, la manovra di bilancio palesa la totale mancanza di autonomia finanziaria degli enti territoriali, in prima linea nel far girare la macchina amministrativa senza risorse adeguate.

Dalla manovra di bilancio 2005 emerge, in ogni caso, un disegno confuso ed a volte incoerente sugli obbiettivi e sul ruolo che le autonomie devono rivestire all'interno del perimetro nazionale.

In particolare emergono forti divergenze tra le proposte della maggioranza e del governo. Infatti se è lecito trovare delle contrapposizioni di pensiero tra maggioranza ed opposizione risulta singolare ritrovare tale contrapposizione anche tra esponenti di uno stesso governo. Così al tentativo del relatore di escludere dal vincolo della spesa i piccoli comuni ha fatto da contraltare la posizione totalmente divergente del Governo che è stato infine battuto anche con i voti della propria maggioranza.

Anche sul progetto di dare facoltà alle autonomie di modificare le addizionali Irpef ed Irap si riscontra poca chiarezza. Infatti se nel testo iniziale veniva data - con una formulazione poco chiara - tale possibilità, gli emendamenti del relatore hanno cambiato il testo del governo e bloccato nuovamente tale possibilità fino al dicembre 2006. Fanno accezione al blocco quei comuni che non si sono mai avvalsi della facoltà di aumentare le addizionali che, comunque, potranno farlo nel limite dello 0,1%.

Un altro aspetto che ci lascia perplessi è l'entità dei risparmi dovuti alla regola del tetto al 2% che dovrebbe consentire risparmi di spesa per un totale di 9.105 milioni di euro per l'anno 2005. La legge finanziaria, infatti, all'articolo 2 dispone in via generale per ciascun anno del triennio 2005-2007 un limite fissato nella misura del 2% all'incremento della spesa delle amministrazioni pubbliche comprese nel conto economico consolidato. L'aspetto più preoccupante è che le amministrazioni centrali, i Ministeri, contribuiranno a tali risparmi solo per 1.930 milioni, il resto, pari a circa 7 miliardi, dovrà necessariamente riguardare i risparmi delle altre pubbliche amministrazioni: Regioni, Enti locali, Asl, ospedali, enti di ricerca, Università, ecc…

In pratica, 7,6 miliardi dovranno essere risparmiati da altri enti, in particolare dagli enti territoriali. Come ha messo in luce la Corte dei Conti, il 60 % dei tagli determinati dal tetto del 2% ricadranno sugli enti territoriali che subiranno dunque una decurtazione complessiva pari a 5,7 miliardi di euro rispetto al tendenziale.

In attesa che i due capisaldi dell'azione politica del governo si concretizzino - la promessa di tagliare le tasse - che, al contrario, con la finanziaria aumentano e che parta la modernizzazione infrastrutturale del Paese, la sensazione è di un disimpegno del governo in relazione alle responsabilità che gli enti territoriali si trovano a gestire in mancanza di una effettiva autonomia fiscale.

1) Il nodo irrisolto dei trasferimenti e delle entrate derivanti da tributi propri, compartecipazioni e addizionali.

La manovra iniziale si sviluppava secondo uno schema, illustrato nel diagramma sottostante, che nel disporre minori trasferimenti di parte corrente e di parte capitale concedeva, in maniera peraltro non esplicita ed inequivocabile, la possibilità agli enti territoriali di aumentare le addizionali Irpef ed Irap oltre che le tasse locali al fine di finanziare spese per investimento senza sfondare il patto di stabilità disposto dalla legge finanziaria con l'introduzione del principio dell'evoluzione controllata della spesa anche per le autonomie al posto del disavanzo.
Nello specifico le minori risorse trasferite agli enti locali, sia di parte corrente che di parte capitale, ammontano a 543 milioni se ci riferiamo al bilancio 2004 e a 564 se prendiamo in considerazione l'assestamento 2004.

Come si può vedere dal diagramma le disposizioni dettate dalla finanziaria avevano una propria logica e riconoscevano che gli enti territoriali avrebbero potuto avere problemi di spesa in relazione agli investimenti.

Infatti, secondo il diagramma illustrato il meccanismo messo in piedi dal Governo era tale che le autonomie dovendo rispettare, ai fini del Patto di stabilità, un tetto di spesa sia sulla spesa corrente che sugli investimenti, erano invitati ad utilizzare la leva fiscale delle addizionali, sbloccata dopo due anni, e dei tributi propri poiché solo in questo modo avrebbero potuto coprire ulteriori spese per gli investimenti.
Infatti poiché il vincolo recato dalla disciplina del patto di stabilità è unico gli enti hanno facoltà di contrarre l'una o l'altra componente della spesa, per riportare l'intero aggregato entro il tetto stabilito dal Governo. Di sicuro poiché la spesa corrente già oggi risulta in linea con i limiti del patto di stabilità il vincolo inciderà interamente sulla spesa in conto capitale degli enti. Con forti ricadute sul mercato delle opere pubbliche e un inevitabile rallentamento anche degli appalti in corso (il vincolo colpisce non solo gli impegni ma anche i pagamenti).

Le modifiche intervenute in fase di discussione nella Commissione Bilancio hanno tuttavia complicato il quadro e hanno reso evidente una divergenza di intenzioni tra il Governo e la maggioranza in Parlamento. Infatti alle proposte formulate con un emendamento dal relatore di maggioranza il Governo ha risposto con un proprio emendamento soppressivo di varie disposizioni contenute nella proposta del relatore. Le modifiche accolte dispongono che si potranno eccedere i limiti di spesa per investimenti nei limiti dei proventi derivanti da alienazioni di beni immobili e da erogazioni a titolo gratuito e liberalità (anziché dalle maggiori entrate derivanti dall'incremento di aliquote e tariffe delle imposte e tasse locali, come previsto nel testo iniziale) ed hanno reiterato il blocco delle addizionali Irpef ed Irap per gli anni 2005/2007 derogando solo per quei comuni che non si siano mai avvalsi della facoltà di aumentare l'addizionale Irpef. L'aumento deve comunque essere limitato entro la misura complessiva dello 0,1 per cento complessivo.

Emerge un nuovo disegno in cui al taglio dei trasferimenti, corrisponde il blocco delle addizionali e si impone un tetto di spesa (corrente e capitale) da rispettare. Al di là delle ulteriori implicazioni che questo comporta, al momento è utile riflettere sul cambiamento di strategia del Governo che illustriamo nel diagramma successivo.

Inoltre una modifica approvata all'articolo 8 di Alberto Giorgetti contraddice in parte le disposizioni dell'articolo 6 in quanto introducendo una norma interpretativa dell'articolo3 comma 1, punto a) della legge n. 289/2002, relativa alla sospensione degli incrementi delle addizionali Irpef e della maggiorazione dell'aliquota e dell'Irap, precisa che tali sospensioni si applicano solamente con riferimento agli aumenti approvati con atto deliberativo (provvedimento amministrativo) e non per quelli approvati dalle regioni con proprio provvedimento legislativo. La portata della norma risulta di difficile delimitazione temporale perché se è chiara la sanatoria di situazioni pregresse non lo è altrettanto il limite temporale di riferimento e, in tal modo, potrebbe contraddire quanto disposto dal governo con il blocco delle addizionali indicando una strada (legge regionale) attraverso la quale le addizionali potrebbero essere aumentate.

2) Il patto di stabilità

La finanziaria 2005 ha interamento riscritto le norme sul patto di stabilità.

Il testo che esce dalla Commissione Bilancio pur presentando alcuni miglioramenti continua ad essere inadatto alle reali esigenze delle autonomie.

Positiva è l'esclusione dal patto di stabilità degli enti locali con popolazione pari od inferiore ai 3.000 abitanti e delle comunità montane, delle comunità isolane e delle unioni di comuni con popolazione fino a 10.000 abitanti, prima inclusi, così come la disposizione che ridefinisce il vincolo all'incremento delle spese finali degli enti territoriali nel 2005. In particolare si dispone che il limite all'incremento delle spese finali di ciascun ente è calcolato rispetto all'ammontare, stabilito per classi demografiche, delle spese per gli anni 2001, 2002 e 2003 e non più in riferimento ad una sola annualità. Il limite all'incremento è fissato nella misura massima dell'11,5% per gli enti locali che nei medesimi anni abbiano registrato una media delle spese correnti non superiore alla media della stessa classe dimensionale, da individuare attraverso D.M. dell'economia, e del 10 per cento per gli altri enti.

Per gli anni 2006 e 2007 si applicherà la percentuale di incremento del 2 per cento alle corrispondenti spese correnti e in conto capitale determinate per l'anno precedente in conformità con gli obiettivi del patto di stabilità.

Sono escluse dai vincoli del Patto di stabilità - oltre alle già previste spese di personale, le spese derivanti da operazioni finanziarie, le spese a favore delle altre amministrazioni pubbliche individuate in apposito elenco e la spesa per la sanità per le regioni e le province autonome - anche le spese derivanti da interventi a favore dei minori soggetti a provvedimenti dell'autorità giudiziaria minorile.

Per quel che riguarda le spese per investimento, come abbiamo già illustrato nel paragrafo precedente gli enti territoriali hanno la facoltà di eccedere i limiti soltanto se le maggiori spese saranno interamente coperte dai proventi derivanti da alienazioni di beni immobili e da erogazioni a titolo gratuito e liberalità e non più dalle maggiori entrate derivanti dall'incremento di aliquote e tariffe delle imposte e tasse locali.

Si prevede inoltre che i comuni possano provvedere al finanziamento delle spese di parte corrente attingendo entro il limite del 50 per cento dai proventi degli oneri di urbanizzazione. La disposizione risulta in contrasto con quanto stabilito all'articolo 199 lettera a) del testo unico sull'ordinamento degli enti locali in cui si dispone le entrate derivanti dalla riscossione degli oneri di urbanizzazione sono entrate correnti destinate per legge al finanziamento degli investimenti.

Infine si prevede il controllo della Corte dei Conti sull'affidamento da parte degli enti locali di incarichi di studio o di ricerca o di consulenza a soggetti estranei all'amministrazione.

La nuova disciplina del patto di stabilità per le autonomie territoriali è profondamente diversa rispetto a quella fino ad oggi applicata. Infatti per le regioni la disciplina contenuta nel D.L.347/2001, disponeva per gli anni di riferimento un limite all'incremento degli impegni di spesa e dei pagamenti relativi alle spese correnti in misura pari al tasso di inflazione programmata stabilito nel DPEF. Per i Comuni l'obbiettivo del patto di stabilità era pari al disavanzo finanziario dell'anno precedente, aumentato del tasso di inflazione programmato. In altre parole l'obiettivo poteva essere raggiunto agendo sia sulle spese che sulle entrate poiché era fissato in termini di disavanzo ossia come differenza tra entrate finali e uscite finali al netto di determinate categorie di spesa.

Ora introducendo come obbiettivo di stabilizzazione un tetto di spesa (2%) gli spazi di manovra per gli enti locali si riducono perché non è possibile intervenire sulle entrate per mantenere il disavanzo al livello degli anni precedenti, ma solo sulla componente spesa.

In termini pratici questo significa che anche gli enti "ricchi" che si trovano nella possibilità di avere maggiori entrate e quindi di avere risorse da spendere per la comunità non potranno farlo perché non possono superare il rigido tetto di spesa. In passato avrebbero potuto in quanto il disavanzo era calcolato come differenza tra uscite finali ed entrate finali e se all'aumento delle prime corrispondeva un aumento delle seconde in termini di disavanzo l'obiettivo veniva rispettato.

I più penalizzati da tali modifiche saranno sicuramente i piccoli comuni che solitamente presentano un livello di spesa corrente bassa ed un'alta variabilità della spesa per investimenti ed i comuni più poveri, in primo luogo quelli del mezzogiorno che si hanno un basso livello di spesa corrente e territori che necessitano di innumerevoli opere di infrastrutturazione e di investimento.

La finanziaria introduce anche un aggiornamento delle sanzioni per gli enti territoriali che non rispettano il patto. Innanzitutto si dispone che, a decorrere dal 2006, gli enti che non abbiano rispettato il patto di stabilità non possono effettuare spese in misura superiore all'ammontare di spesa dell'ultimo anno in cui hanno rispettato il patto. Se l'ente è sempre stato inadempiente il limite è pari alla spesa del penultimo anno precedente l'accertamento (e quindi il 2004 se l'accertamento è nel 2006) ridotta del 10 per cento. Si dispone il divieto di assunzione di personale, a qualsiasi titolo ed il divieto di ricorrere all'indebitamento per gli investimenti prevedendo che gli istituti di credito non possono concedere un mutuo o collocare un prestito obbligazionario senza attestazione dell'ente che accerti il rispetto del patto nell'anno precedente.

Le nuove sanzioni presentano profili problematici se non adirittura illogici in relazione ad alcune disposizioni. In particolare la sanzione prevista per chi non rispetta il patto di stabilità non risulta tale per gli enti sempre inadempienti, poiché la norma dispone che l'anno in cui si accerta il non rispetto del patto la sanzione sia rappresentata da un limite pari alla spesa del penultimo anno precedente l'accertamento decurtato del 10 per cento permettendo in tal modo di mantenere un livello molto alto di spesa. In pratica conviene non rispettare il patto e fare spese folli. (!)

Anche la sanzione che dispone l'impossibilità di ricorrere all'indebitamento per gli investimenti per gli enti che non rispettano il patto nell'anno precedente risulta paradossale. Infatti se un ente è sempre stato virtuoso e l'ultimo anno non riesce a rispettare il patto non ottiene alcun finanziamento per gli investimenti, mentre se l'amministrazione non ha mai rispettato il patto di stabilità ma riesce a rispettarlo solo l'anno precedente la richiesta di finanziamento ottiene tutti i mutui che vuole.

3) Regioni a statuto speciale e province autonome

Si introduce una disciplina ad hoc per il rispetto degli obiettivi di finanza pubblica da parte delle regioni a stuto speciale e delle province autonome prevedendo la possibilità di concordare direttamente con il Ministero dell'economia il livello delle spese correnti e di investimento nonché dei relativi pagamenti. Gli enti locali che ricadono nei territori delle regioni a statuto speciale e delle province autonome concordano direttamente la regola del patto di stabilità con le regioni e province medesime.

4) Limiti di indebitamento e accesso al credito

Gli enti locali possono reperire fonti di finanziamento per gli investimenti anche attraverso il ricorso all'indebitamento ossia con l'assunzione di mutui o l'emissione di titoli obbligazionari. Costituisce presupposto di legittimità della delibera di assunzione del mutuo l'approvazione del consuntivo del penultimo anno precedente quello in cui è stata adottata la deliberazione stessa. Dalle risultanze del consuntivo deve essere comprovato che l'importo annuale degli interessi del mutuo o del titolo obbligazionario sommato a quello dei mutui precedentemente contratti e delle obbligazioni emesse nonché a quello delle fideiussioni eventualmente prestate, il tutto al netto dei contributi statali o regionali in conto interessi non superi il 25% delle entrate dei primi tre titoli.

La Finanziaria riduce dal 25% al 12% il livello delle entrate dei primi tre titoli in relazione a cui deve calcolarsi la capacità di ricorso al credito da parte degli enti locali. E' inoltre disposto un piano di rientro per i comuni che alla data di entrata in vigore della finanziaria si trovino nella condizione di superare il limite di indebitamento nelle seguenti modalità: entro il 20% nel 2008, il 16% nel 2010 e nel 12% entro il 2013.

La Finanziaria prevede anche altre novità in tema di regole per l'accesso al credito degli enti locali. In particolare, l'articolo 9 introduce una fonte di finanziamento degli investimenti degli enti territoriali aggiuntiva rispetto ai tradizionali mutui e ai prestiti obbligazionari.

Tra l'altro si prevede: aperture di linee di credito (il tasso d'interesse è dovuto solo sulla somma erogata e non sull'intero ammontare, come per il mutuo; emissioni di prestiti obbligazionari in pool (norma buona per i piccoli comuni sinora tagliati fuori dal mercato dei bond, che possono emettere obbligazioni congiuntamente tra più enti locali, nominando un comune capofila) gestione del fondo ammortamento svincolata dall'accentramento presso la banca tesoriere. Queste norme dovrebbero consentire agli enti locali, e, in alcuni casi, anche alle regioni, di gestire con maggiore flessibilità il passivo e la raccolta di risorse finanziarie. Genererà risparmi certi per la finanza pubblica - attraverso una riduzione del costo dell'indebitamento - la norma che consente la rinegoziazione dei vecchi mutui che sono intestati ad enti decentrati, ma sono a totale o parziale carico dello Stato per capitale e interessi (finora gli enti hanno rinegoziato i mutui a loro carico, ma non quelli a carico dello Stato, che sono rimasti ad alti tassi soprattutto se contratti prima del 1998).

5) Ulteriori modifiche

Infine, con l'inserimento di due commi aggiuntivi all'articolo 6, si eleva l'importo dei lavori edili per i quali è necessario richiedere l'autorizzazione al comune e pagare i relativi diritti di segreteria e si istituisce un Fondo dotato di 10 milioni di euro finalizzato al rimborso agli enti locali delle minori entrate derivanti dall'abolizione del credito di imposta Irpeg.

4 novembre 2004