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Il «Pacchetto competitività» ai raggi x
Una prima serie di valutazioni «a caldo»

di Enrico Letta

Tardivo, incompleto e farraginoso: potrebbe riassumersi così il giudizio complessivo sul Piano d’azione per lo sviluppo economico, sociale e territoriale, il cosiddetto «Pacchetto competitività», approvato lo scorso 11 marzo dal Consiglio dei Ministri. Al di là delle polemiche interne alla maggioranza e allo stesso esecutivo, permangono gli interrogativi sulla reperibilità delle risorse da stanziare e soprattutto i dubbi sulla razionalità e la completezza delle misure proposte.

Dopo oltre sei mesi di annunci e false partenze, di quello che avrebbe dovuto essere dapprima un maxi emendamento alla Finanziaria, e poi un collegato «per lo sviluppo», non rimane che un ibrido legislativo. Un doppio provvedimento – decreto legge più disegno di legge – che rischia di ingolfare il Parlamento tra la fine di aprile e l’inizio di maggio, trasformando le Camere in un grande supermercato nel quale negoziare micromisure e soluzioni di compromesso pericolose. Il tutto con buona pace dell’efficacia dell’operazione in termini di competitività e sviluppo, a pochi mesi dalla scadenza fissata dall’Unione europea per la presentazione degli Action plan nazionali, in ottemperanza alle dieci linee guida indicate dalla Commissione Barroso e note come Lisbona 2.

Non sorprende il carattere propagandistico dell’intero Pacchetto, approvato in corsa a poche settimane dal voto per le regionali, con la trasformazione del ddl in una sorta di legge manifesto con scarse possibilità di attuazione in questa legislatura. L’impressione, ancora una volta, è che dietro ai grandi titoli e agli slogan reiterati – si pensi alle promesse fatte in tema di energia o di liberalizzazione delle professioni – ci siano misure generalmente di impatto assai modesto nella realizzazione concreta.

Anche il percorso che ha portato al varo del provvedimento, il cui testo è stato sottoposto solo formalmente a un primo vaglio delle parti sociali, è in linea con l’approccio dell’attuale esecutivo alle scelte di politica economica. In concreto, infatti, non è mai stata attivata alcuna forma di concertazione tra l’esecutivo e il sistema produttivo, che pure aveva presentato un insieme coerente di proposte per lo sviluppo e la competitività del Paese.

Esaminando più nel dettaglio il provvedimento, ad avallare una bocciatura di metodo contribuisce anche la sua estrema corposità. Un insieme inorganico di proposte, in 130 pagine, che assomiglia più a una legge finanziaria – priva però della sua dotazione abituale di risorse – che a un documento mirato e selettivo.

A fronte di ciò, proprio l’assenza di selettività negli interventi rappresenta il punto più debole e la continuità più evidente con le politiche aselettive abitualmente applicate da questo governo nei primi tre anni della legislatura (Tremonti bis, etc.).

Ad ogni modo, anche gli interventi più condivisibili sul piano teorico finiscono con il fare i conti con le esigenze di cassa della finanza pubblica, misurandosi con una dotazione finanziaria minima per il prossimo biennio, e solo di previsione per gli esercizi successivi al 2006. In altri termini, il governo rimanda alla prossima legislatura la risoluzione di questioni decisive per il futuro del Paese, confidando evidentemente nella propria buona stella (e nella riconferma elettorale), più che in una ripresa di qualità dell’economia.

Ciò è evidente, in particolare, per gli interventi a sostegno delle imprese. A fronte di provvedimenti palesemente insufficienti in materia di Ricerca e Sviluppo, formazione superiore e professionale, mobilità di capitale e lavoro, nell’intero Pacchetto le misure potenzialmente vantaggiose per l’ammodernamento del nostro sistema produttivo, specie in funzione della sua proiezione internazionale, sono riconducibili alla sola concessione – prevista nel decreto legge – di un premio per favorire le fusioni per le piccole e medie imprese. Il credito d’imposta del 30% riguarderà, tuttavia, esclusivamente le spese sostenute per studi e consulenze connesse all’operazione di concentrazione. Inoltre, i benefici contemplati nel provvedimento non solo non sono automatici (è prevista, infatti, la domanda preliminare, da parte delle imprese, all’Agenzia delle Entrate), ma risultano al momento indefiniti nella valutazione dei parametri dimensionali rilevanti ai fini dell’incentivo. Infatti, non è stato ancora emanato il provvedimento che recepisce nell’ordinamento italiano la Raccomandazione della Commissione europea del 6 maggio 2003, relativa alle modifiche dei requisiti delle PMI.

Un simile approccio caratterizza, inoltre, i tanto auspicati interventi di incentivazione all’innovazione digitale nelle imprese. Una priorità condivisa e da tutti considerata indispensabile per aggiornare il nostro modello di specializzazione e consentire al sistema Italia di competere con successo nei settori ad alta intensità tecnologica. Esattamente come è avvenuto con la riduzione delle aliquote fiscali, però, anche in questo caso il vantaggio per i presunti soggetti beneficiari del provvedimento si ridurrà a risorse assai modeste.

Per quanto riguarda le misure in materia di welfare, gli interventi delineati nel provvedimento non sono altro che una riproposizione delle indicazioni contenute nel Patto per l’Italia del 2002, di fatto mai applicate concretamente. E se l’impianto concettuale rimane condivisibile, non v’è dubbio che i fondi insufficienti, o spalmati negli anni, mineranno l’efficacia operativa del provvedimento. Il decreto stanzia, ad esempio, le risorse per consentire l’avvio del trasferimento del Tfr nei fondi pensione. Nel 2005, però, sono solo 20 i milioni di euro in dotazione, che saliranno a 200 nel 2006, e a 530 a decorrere dal 2007. A non persuadere, oltre alla progressività che è visibilmente in linea con il carattere di marketing politico dell’intera operazione, è la ratio stessa dell’intervento per la partenza della previdenza complementare, per le cui probabilità di decollo sarebbe stato necessario, invece, un forte abbrivio nella fase di avvio. Possibile solo attraverso una sostanziosa defiscalizzazione.

Con la stessa esiguità finanziaria dovranno fare i conti anche gli interventi a sostegno dell’occupazione. Rimandata sine die la riforma organica degli ammortizzatori sociali: rispetto a quanto indicato nel Patto per l’Italia a variare, per difetto, sarà presumibilmente l’ammontare delle risorse annuali a disposizione.

Più concreti sono, piuttosto, la disposizione di un regime transitorio per l’erogazione dell’indennità ordinaria di disoccupazione (con il relativo aumento del numero dei beneficiari) e gli interventi per i lavoratori in mobilità a seguito di programmi finalizzati alla gestione di crisi occupazionali. In generale, proprio in un settore strategico per la competitività come quello del lavoro, il governo dimostra comunque di navigare a vista, muovendosi senza una prospettiva di lungo termine, e con interventi atti solo a tamponare le emergenze occupazionali dell’ultimo biennio, prima fra tutte quella Alitalia.

Convincono, invece, le agevolazioni fiscali a favore del Terzo Settore. Il decreto contiene una disposizione che prevede benefici per le erogazioni liberali alle ONLUS e alle associazioni di promozione sociale di carattere nazionale, iscritte nell’apposito registro istituito dalla legge n.383/200. Innovativa , sul fronte della ricerca pubblica, è anche la defiscalizzazione totale delle liberalità dei privati, ovvero la deducibilità delle donazioni fatte da soggetti privati a enti di ricerca pubblici, o sottoposti a vigilanza ministeriale, enti parco, università e fondazioni universitarie. Si tratta, in generale, di un insieme di misure che restituisce ossigeno al no profit, in conformità con quel principio del «più dai, meno versi» caldeggiato dalle rappresentanze di interessi coinvolte, ma anche da esponenti politici e istituzionali di entrambi gli schieramenti, che da oltre un anno, grazie soprattutto all’attività dell’Intergruppo parlamentare sulla Sussidiarietà, lavorano a una visione condivisa e di alto profilo sul futuro del Terzo Settore.

Ugualmente sostenute da una disponibilità bipartisan sono le disposizioni sul diritto fallimentare. In particolare, si muovono nella direzione giusta quelle in materia di azione revocatoria e di concordato preventivo, che nella pratica concorrono a riformare, sul piano giuridico, le azioni a tutela dei creditori, in linea con quanto auspicato dal centrosinistra ormai da anni. D’altronde, la durata dei processi in Italia è di 7 anni, a fronte di una media europea di 3 anni e mezzo. Allo stesso modo, il livello medio di soddisfazione del creditori è nel nostro Paese del 15%, contro un 50% della media europea. Rimane, tuttavia, il dubbio che una riforma del genere – comunque meno ambiziosa e innovativa di quanto ipotizzato nel maxi emendamento di fine dicembre – possa attuarsi per decreto interministeriale, considerando, peraltro, che altri essenziali aspetti della revisione del diritto fallimentare, come l’introduzione dell’istituto della composizione giudiziale, sono stati previsti nel ddl, e quindi rinviati alla prossima legislatura.

Molto deludente appare, invece, il complesso degli interventi studiati per rilanciare il settore turistico. Da un lato, infatti, sembra quantomeno singolare prevedere l’«organizzazione e la disciplina» di un ente pubblico con decreto interministeriale, dall’altro proprio la trasformazione dell’Enit in un’Agenzia nazionale del Turismo determina il rischio di un conflitto di interessi permanente con i soggetti privati già attivi nel settore, prefigurando una forte contrapposizione con le Regioni che non hanno concesso l'accordo. Ma ancor più deleteria si rivela la moltiplicazione di organismi pubblici a sostegno del settore: non solo la nuova Agenzia, ma anche l’Osservatorio nazionale del Turismo, il portale Internet «Scegli Italia», il Comitato tecnico consultivo e il Comitato nazionale per il Turismo. Il decreto prevede così l’istituzione di 5 soggetti, di ciascuno dei quali tuttavia non chiarisce il compito, il ruolo, la composizione, la sede e, soprattutto, le dipendenze funzionali. C’è da chiedersi che fine abbiano fatto i provvedimenti richiesti a una sola voce da tutte le rappresentanze di categoria, come il rifinanziamento della legge 488/1992 per gli incentivi al settore turistico; della legge 135/2001 per i sistemi turistici locali; della legge n. 273/2001 (art. 14) per l’accelerazione delle procedure per il rilascio dei visti turistici. Allo stesso modo, spicca l’assenza di una previsione legislativa per il rilancio dell’industria turistica, che si tratti dell’abbattimento dell’Iva per gli alberghi, della diminuzione dei canoni per gli stabilimenti balneari demaniali, o della detrazione degli oneri congressuali e delle spese per approvvigionamenti di energia (elettricità e gasolio) a favore delle strutture ricettive come avviene all’estero.

Sugli interventi per lo sviluppo nel Mezzogiorno la strategia del provvedimento appare in sostanziale continuità con le scelte compiute in questi tre anni e mezzo. Arriva, infatti, alla fine il processo di svuotamento della legge 488 e si rimandano all’improbabile iter del disegno di legge i più concreti e utili interventi sul Bonus Occupazione (eredità dell’ultima finanziaria del centrosinistra), che, insieme alle altre misure per il potenziamento delle aree sottoutilizzate, viene, quindi, dirottato sul binario morto del provvedimento, in attesa peraltro di un parere della Commissione europea sulla sua legittimità. La stessa riforma del sistema degli incentivi – anticipata nelle linee d’intervento in un articolo del decreto legge – con l’abolizione dei finanziamenti a fondo perduto finirà inevitabilmente con il penalizzare lo sviluppo imprenditoriale nelle regioni meridionali, tanto più che le dotazioni finanziarie per i contributi in conto capitale sostitutivi (al 50%) del fondo perduto saranno a carico degli esercizi successivi al 2006.

Rispetto al deficit di infrastrutture materiali e immateriali, ovvero a un altro dei fattori che limitano notevolmente la competitività del Paese, il quadro delineato nel testo approvato dal governo presenta più ombre che luci. Se, infatti, è condivisibile la proposta, presente nel ddl, di una legge obiettivo per le città, non persuadono i criteri abbozzati in termini di valutazione preliminare dei progetti, tempistica nella predisposizione dei piani definitivi da parte del CIPE, mancanza di responsabilizzazione degli enti locali coinvolti. Poco più che briciole, infine, i 750 milioni recuperati dalla legge 488/1992 e destinati a infrastrutture prioritarie per il Mezzogiorno.

Più in generale, in tema di semplificazione amministrativa, a fronte dei positivi passi in avanti compiuti, almeno nell’impostazione concettuale, permane una certa vaghezza nel testo del provvedimento. I tempi per l’operatività delle norme, ad esempio, saranno prevedibilmente lunghi e il loro potenziale effetto sulle imprese è al momento indefinito, a causa soprattutto di un ambito di applicazione eccessivamente circoscritto e confuso. Per conferire maggiore certezza a questa sezione del Pacchetto, il governo avrebbe piuttosto dovuto indicare, attraverso un elenco esemplificativo, i casi di semplificazione della regolamentazione investiti dalla norma.

Questo effetto in chiaroscuro è particolarmente stridente per ciò che attiene alla delega al governo in materia di semplificazione dei tributi locali, confluita nel disegno di legge. In teoria, infatti, una parte delle proposte potrebbe ulteriormente semplificare il quadro complessivo, rendendo più snelle le procedure amministrative e l’elevato contenzioso pendente presso i Comuni sui tributi locali. In realtà, però, il governo finisce con lo scaricare il peso finanziario dei propri provvedimenti sui Comuni, con prevedibili aumenti delle tariffe dei servizi locali o sulla pressione fiscale locale.

Nessuna svolta neanche sul fronte, fondamentale, delle liberalizzazioni. Confluisce nel decreto solo una piccola parte del riordino delle professioni, mentre su pubblicità, società e tariffe il governo ha preferito procrastinare le scelte in sede di conversione in legge del decreto. Positivo, invece, ancorché estremamente limitato in termini di vantaggi per i consumatori (pari a 15 euro a passaggio), il provvedimento che liberalizza i passaggi di proprietà di auto e moto (vecchie e nuove), privando i notai dell’esclusiva per l’autentica dei passaggi stessi. Anche in materia di energia, il provvedimento, sprovvisto di alcuna misura di rilievo, non fa altro che ricalcare la linea fin qui seguita dall'esecutivo. Si lasciano inalterati i problemi di offerta, che sono poi la causa vera degli abnormi costi energetici del Paese. Manca, in definitiva, la consapevolezza della funzione di sviluppo che le reti energetiche posso svolgere a supporto dell’attività economica. Una sottovalutazione che si riflette sia nella volontà di spostare dal Ministero delle Attività Produttive a quello per le Infrastrutture altre competenze in materia di energia, come quelle sui rigassificatori, sia nell’assenza di un qualunque intervento che incida sulle tendenze monopolistiche dell'Eni nel campo del gas e aumenti la disponibilità di offerta di energia elettrica.

Sebbene nelle intenzioni fortemente improntato ai principi dell’agenda di Lisbona, l’action plan italiano sbarca in Parlamento in una versione poco ancorata ai principi ispiratori e decisamente più corposa. Ciò che sorprende è, come detto, soprattutto l’ampia varietà dei provvedimenti, che spaziano dagli ammortizzatori sociali all’aumento delle accise sulla birra e gli alcolici, fino alle procedure d’acquisto per auto e moto.

In questa sorta di bazar per il rilancio dell’economia, e in particolare nella parte che vorrebbe incidere sulla competitività delle imprese, non si trova però quasi nulla di natura finanziaria. Come a dire che, per il governo, la finanza per e delle imprese e, in senso più ampio, il legame tra sistema finanziario e imprese, non possono giocare un ruolo importante per il recupero della competitività del Paese. Il che non risolve i nostri dubbi, dato che, con mercati globali e competitivi, la finanza viene comunemente considerata un fattore centrale di supporto, e quindi di successo, per un sistema imprenditoriale che deve confrontarsi con scelte di innovazione e di investimenti sempre più complesse. E le perplessità aumentano se si considera che, in sede di Parlamento europeo, sta per iniziare il processo di approvazione della Direttiva sui requisiti patrimoniali delle banche, nota come Basilea 2, destinata a introdurre nei prossimi anni importanti cambiamenti nel rapporto tra banche e imprese.

Enrico Letta - 14 marzo 2005